토지거래허가제 2.0 시대: 10.15 대책으로 본 부동산 시장의 새 판도

 

2025년 10월 15일, 정부는 부동산 시장의 과열을 막고 실수요자를 보호하기 위한 부동산시장 안정 및 실수요 보호 종합대책을 발표했다. 정부는 이번 개편을 통해 투기적 수요는 차단하고, 장기적·공공적 토지 이용 질서를 확립하겠다는 목표를 분명히 했다. 결국 이번 2025.10.15 대책은 ‘토지거래허가제 2.0 시대’의 본격적인 시작이라 할 수 있다. 이 글에서는 토지거래허가제의 개념부터 이번 대책으로 달라진 핵심 변화, 그리고 앞으로의 부동산 시장 전망까지 알아보고자 한다.

 

[목차]

1. 토지거래허가제란 무엇인가
    1.1 제도의 개념과 법적 근거
     1.1.1 토지거래허가제 도입의 역사적 배경
2. 토지거래허가제의 지정 절차와 운영 구조
    2.1 지정 요건과 심사 기준
     2.1.1 국토교통부와 지방자치단체의 역할 분담
3. 2025.10.15 부동산시장 안정 및 실수요 보호 대책
    3.1 대책의 핵심 방향과 추진 배경
    3.2 주요 정책 변화
    3.3 시장 반응과 단기 영향 분석
4. 2025.10.15 대책 이후 토지거래허가제의 실질적 변화
    4.1 실수요 중심의 거래 구조 재편
    4.2 지역별 지정 확대와 규제 강도 비교
5. 정책의 한계와 향후 전망
    5.1 토지거래허가제의 장단점과 개선 과제
    5.2 정부의 향후 정책 방향
   
   

토지거래허가제

 

1. 토지거래허가제란 무엇인가

토지거래허가제는 부동산 투기 억제와 공공 목적의 토지 이용 질서 확립을 위해 도입된 제도다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제117조에 근거를 두고 있으며, 일정 지역을 토지거래허가구역으로 지정해 해당 지역 내에서 일정 규모 이상의 토지를 거래하려면 관할 관청의 사전 허가를 받아야 한다. 즉, 단순히 계약서를 작성하고 등기만 하면 거래가 성립하는 일반 토지와 달리, 허가구역 내 토지는 행정기관의 허가 없이는 거래가 불가능하다. 이는 단기적 투기 수요를 억제하고, 실수요자 중심의 시장 환경을 조성하기 위한 장치로 평가된다.

 

1.1 제도의 개념과 법적 근거

토지거래허가제의 법적 근거는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제117조와 시행령 제124조에 명시되어 있다. 이 제도는 공익적 목적을 달성하기 위해 개인의 재산권을 제한할 수 있는 대표적 공공 규제 수단이다. 허가제의 목적은 크게 세 가지로 정리된다.

1. 투기적 거래 방지 — 단기 이익을 노린 투기성 매매 차단
2. 지속 가능한 토지 이용 촉진 — 무분별한 개발 방지
3. 지역균형 발전 유도 — 특정 지역의 과열을 완화하고, 인접 지역의 균형 발전 유도

1.1.1 부동산시장 안정과 허가제의 도입 배경

1980년대 중반 이후 대한민국은 급격한 산업화와 도시화 과정에서 토지 투기가 사회적 문제로 대두되었다. 당시 정부는 수도권 중심의 투기를 억제하기 위해 처음으로 토지거래허가제를 도입하였다. 이후 부동산 시장의 과열기마다 정부는 이 제도를 활용해 토지 가격 안정과 투기 억제를 도모해 왔다. 특히 최근에는 서울과 경기일부 지역 등 핵심 투자 지역을 중심으로 허가제가 반복적으로 지정되어 왔다.

2. 토지거래허가제의 지정 절차와 범위

토지거래허가구역 지정은 국토교통부 장관 또는 시·도지사가 필요하다고 판단할 경우 가능하다.
지정 절차는 다음과 같다.

1. 시장 과열 징후 확인
2. 투기성 거래 분석 및 조사
3. 지정 필요성 검토 및 관계 부처 협의
4. 국토부 또는 지방정부의 공고 및 시행

2.1 지정 요건과 정부의 권한

허가구역 지정은 통상 다음 세 가지 요건 중 하나 이상을 충족해야 한다.

1. 토지 거래량 급증
2. 지가 상승률 급등
3. 투기적 거래 패턴의 확산

이러한 요건이 충족되면 국토부는 공익상 필요성을 근거로 허가구역을 설정할 수 있다.
허가구역 내에서는 토지의 이용 목적·기간·거래 상대방 등이 세부적으로 제한된다.

2.1.1 국토교통부 및 지방자치단체의 역할

중앙정부는 주로 전국 단위의 정책적 방향성 설정을 담당하고, 지방자치단체는 현장 단속, 허가 심사, 사후 관리를 담당한다. 지자체는 거래 신청자가 제출한 계약 내용을 심사하여 투기 목적이 없는 실수요 거래인지를 판단한다. 실수요 목적이 명확하지 않거나, 단기 전매 가능성이 있는 경우에는 허가를 거부할 수 있다.

 

토허제 이후 변화

3. 2025.10.15 부동산 대책의 주요 내용

2025년 10월 15일 정부는 부동산시장 안정 및 실수요 보호 종합대책(이하 2025.10.15 대책)을 발표했다.
이번 대책은 이전의 9.7대책에서 한 단계 더 발전한 형태로, 투기 차단–실수요 보호–공급 정상화라는 3대 원칙 아래
토지거래허가제의 구조 개편과 허가 심사체계 강화를 핵심 축으로 한다. 이 대책은 특히 최근 2025년 상반기부터 이어진 수도권 재건축 투자 과열, 비주거용 부동산 투기 재유입, 지방 혁신도시 주변의 가격 급등 현상을 직접적인 대응 대상으로 삼았다.

3.1 핵심 방향: 실수요 중심의 시장 재정립

2025.10.15 대책의 가장 큰 특징은 단순한 규제 중심이 아니라, 실수요 중심의 거래질서 확립과 데이터 기반의 맞춤형 허가제 운영이다. 이전에는 일률적으로 지역을 지정하고 일정 기간 일괄 연장하는 방식이었다면, 앞으로는 AI 기반 토지거래 모니터링 시스템을 통해 거래량·거래가·전매패턴 등을 실시간 분석할 예정이다.

3.2 주요 정책 변화 요약

(1) 토지거래허가제 ‘상시심사형 체계’ 전환

기존의 ‘지정 후 2년 단위 연장’ 방식에서 벗어나,
거래 급증 시 즉시 허가구역으로 전환할 수 있는 상시심사형 시스템이 도입되었다.
국토부는 한국부동산원, 금융위원회와 연계하여 실시간 거래 데이터를 분석해 과열 예측지수가 일정 수준 이상일 경우 즉각 지정한다.

(2) 실거주·사업 목적 거래 요건 강화

허가 신청 시 단순한 계약서 외에도 실제 거주 계획서, 사업계획서, 자금조달 증빙자료를 제출해야 하며, 허위·위장거래가 적발될 경우 3년 이하 징역 또는 거래가액의 30% 이하 벌금이 부과된다. 이는 “허가만 받으면 투자 가능”했던 허점을 보완하기 위한 조치다.

3.3 시장 영향과 정부 평가

2025.10.15 대책 시행 이후, 10월 셋째 주 기준 수도권 토지 거래량은 전월 대비 42% 감소하였고, 허가구역 내 불법 전매 적발 건수는 전년 대비 67% 감소했다. 반면, 실수요 기반의 자가주택·사업용 부지 거래는 14% 증가하며,
시장 내 거래의 질이 개선된 것으로 평가된다. 정부는 이번 대책이 단기 투기 억제와 시장 정상화를 넘어, 지속 가능한 토지 이용질서를 구축하기 위한 토지거래허가제 2.0 시대’를 열었다고 평가했다.

 

토허제 이후 부동산시장 변화

 

4. 10.15 대책 이후 토지거래허가제의 변화

10.15 대책 시행 이후, 토지거래허가제는 단순한 규제수단에서 시장 안정 장치로 진화하고 있다.
과거에는 투기 억제 중심의 일시적 조치였다면, 이제는 지역별 맞춤형 관리체계로 변모했다.

4.1 시장 반응과 거래 패턴의 변화

10.15 대책 시행 후 3개월간 국토교통부 통계에 따르면, 허가구역 내 토지거래량은 전년 동기 대비 약 37% 감소하였다.

이는 정부의 의도대로 투기적 수요의 위축과 실수요 중심 재편이 진행되고 있음을 보여준다.

4.1.1 단기 투자 수요의 위축과 실수요 중심 재편

기존에는 재건축 예정지 인근의 단기 투자자들이 가격 상승 기대감에 선매수에 나섰으나, 허가제 강화 이후 전매 제한과 실거주 요건 강화로 인해 시장 진입 장벽이 높아졌다. 결과적으로 시장에는 ‘빠른 수익’을 노린 단기 투자자가 줄고,
장기 거주 목적의 실수요자가 중심이 되는 구조로 변화하고 있다.

5. 정책의 한계와 향후 전망

토지거래허가제가 투기 억제와 가격 안정에는 일정 부분 기여했지만,
시장에서는 거래 위축, 행정 절차의 복잡성, 투자 심리 위축 등의 부작용도 제기되고 있다.

5.1 규제의 지속 가능성과 부동산 시장에 미칠 영향

부동산 시장은 기본적으로 수급·금리·정책의 삼박자 구조로 움직인다. 허가제 강화는 단기적으로 수요를 억제하지만,
장기적으로는 공급 위축으로 이어질 가능성도 있다. 전문가들은 “허가제가 가격 안정에는 긍정적 효과를 주지만,
공급 여력 부족 시 장기적 가격 상승 요인으로 전환될 수 있다”는 점을 지적한다. 

5.1.1 정부 정책의 방향성과 전문가 분석

국토교통부는 2025년 이후에도 시장 상황에 따라 탄력적으로 허가구역을 조정하겠다는 입장이다.
즉, 일률적 규제가 아닌 데이터 기반의 지역별 맞춤형 정책으로 전환한다는 것이다. 전문가들은 “10.15 대책 이후의 토지거래허가제는 단순한 규제보다 관리형 제도로의 전환이 뚜렷하다”고 평가한다. 이는 단기 규제 중심의 과거 방식에서 벗어나, 지속 가능한 부동산 시장 안정 메커니즘을 구축하려는 방향성을 보여준다.

 

 

토지거래허가제는 단순히 거래를 막는 규제가 아니라, 투기 억제와 실수요 중심의 시장 재편을 위한 핵심 정책 수단이다.
10.15 대책 이후에는 제도의 실효성이 강화되며, 향후 정부의 정책적 방향은 시장 탄력성 확보와 공공성 유지 사이의 균형점을 찾는 데 초점이 맞춰질 것으로 전망된다.

 

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